07. Grondbeleid

 

Het gemeentelijke grondbeleid is ondersteunend aan de ruimtelijke beleidsdoelstellingen die de gemeente Assen heeft voor wonen, werken, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen. Deze opgaven staan nader beschreven bij de programma’s Wonen in Assen, Werken in Assen en Aantrekkelijk Assen. Leidend bij de invulling van onze ambities zijn de Strategienota Ruimte 2016, de Woonvisie Assen 2016, het Duurzaamheidsprogramma, afstemming binnen de regio Groningen-Assen en uiteraard de reeds vastgestelde bestemmingsplannen voor onze gebiedsontwikkelingen.

Herzien van de grondexploitaties

Alle lopende grondexploitaties (bouwgrond in exploitatie) worden jaarlijks herzien bij de begroting en aan de gemeenteraad voorgelegd. Deze herziening vindt plaats op basis van meest actuele en vastgestelde (beleidsmatige) uitgangspunten. Bij de jaarafsluiting worden op basis van diezelfde uitgangspunten, alle grondexploitaties administratief herzien om aansluiting te krijgen met de feitelijke realisatie van het afgelopen jaar.

Wij geven een nadere toelichting op de gehanteerde uitgangspunten zoals ons grondbeleid, verwachte gronduitgifte, grondprijzen, financiële parameters, vennootschapsbelasting en de beheersmaatregelen volgens het besluit begroting en verantwoording (BBV).

Grondbeleid

Het is belangrijk om kaders te stellen voor ons gemeentelijk grondbeleid. Kiezen we voor het faciliteren van particuliere initiatieven of kiezen we voor een actievere rol van de gemeente? De handreiking grondbeleid voor raadsleden (klik voor pdf), schetst welke keuzes we daarbij kunnen maken. Deze handreiking is opgesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

De huidige tijd vraagt om een meer gefaseerde en marktgerichte gebiedsontwikkeling. Naast actief grondbeleid wordt ook faciliterend grondbeleid nadrukkelijk overwogen. Dit vraagt niet om een allesomvattende beleidsregel, maar om maatwerk per opgave. De keuze uit instrumenten voor het grondbeleid verschilt per situatie en is mede afhankelijk van de financiële armslag van het gemeentelijk grondbedrijf. Onderstaande tabel geeft een overzicht van het door ons gehanteerde grondbeleid per vastgestelde grondexploitaties dan wel strategische gronden.

 

Gemeentelijk grondbeleid per complex

Veemarktterrein
Actieve grondverwerving, uitvoering en gronduitgifte op basis van een ontwikkelovereenkomst met derden.
De destijds vastgestelde grondexploitatie is nog gebaseerd op het bestemmingsplan uit 2006. Met het raadsbesluit ‘Uitvoeringskrediet Veemarktplein’ (15 juni 2017) is besloten om een deel van het evenementenplein te behouden. Woningbouw met het plan Asselyn op het noordelijke deel van het veemarktterrein vergt nog besluitvorming door de gemeenteraad. Op dat moment zal ook de grondexploitatie gewijzigd worden vastgesteld. De concept grondexploitatie op basis van het plan Asselyn is reeds opgenomen in het meerjarenperspectief grondexploitaties (MPG).

Gasfabriek Witterstraat
Actief grondbeleid; uitgifte particuliere kavels aan de Witterstraat.

De Haar / TRZ (= strategische grond) Actieve grondverwerving, maar faciliterend grondbeleid bij concrete initiatieven van derden op basis van zogenaamde uitnodigingsplanologie.
Dit betreft geen bouwgrond in exploitatie (BIE), maar strategische grond. Planuitvoering vergt nog besluitvorming door de gemeenteraad. Met initiatieven voor onder meer een IJscomplex en een OutleTT is het gebied volop in de belangstelling. Om dergelijke initiatieven met faciliterend grondbeleid te kunnen ondersteunen is in de begroting een post à €100.000 opgenomen voor het komende begrotingjaar. Daarnaast is reeds besloten (1 juni 2017) om een voorbereidingskrediet beschikbaar stellen van € 200.000 voor een bestemmingsplanprocedure voor het IJscomplex.

Citadel / TPG Rolderstraat
Actieve grondverwerving, uitvoering en gronduitgifte op basis van een ontwikkelovereenkomst met derden. Dit project is nagenoeg afgerond.

Havenkade (= strategische grond)
Actief grondbeleid met betrekking tot gemeentelijke eigendommen, faciliterend grondbeleid bij eigendommen van (ontwikkelende) derden.
Dit betreft geen bouwgrond in exploitatie (BIE), maar betreft strategische grond. Een ontwikkelvariant voor een eerste fase is opgenomen in het meerjarenperspectief (MPG). Daadwerkelijke planuitvoering vergt nog besluitvorming door de gemeenteraad.

Oostergoo / Schakelterrein
Actief grondbeleid; Dit project is nagenoeg afgerond. Alleen de uitgifte van particuliere kavels langs De Wouden resteert.

Hoekbree - Actief grondbeleid

Peelerpark - Actief grondbeleid

Groene Dijk - Actief grondbeleid

Messchenveld 1A - Actief grondbeleid

Werklandschap Assen-Zuid - Actief grondbeleid
De ontwikkelstrategie, zie raadsbrief van 17 juli 2013, legt focus op gronden gelegen ten westen van Graswijk. De westelijke infrastructuur wordt bestemd, maar pas gerealiseerd nadat tenminste één initiatiefnemer met enige omvang over gaat tot aankoop van een kavel. Het exploitatiegebied is beperkt tot de geprognotiseerde marktvraag voor de komende 10 jaar.

Kloosterveen 2012 - Actief grondbeleid
Dit complex bevat twee deelgebieden die nog in exploitatie zijn, te weten: buitenring Kloosterveste (voorheen deelgebied van Kloosterveen 1) en Kloosterbos (voorheen deelgebied van Kloosterveen 2)

Kloosterveen 2
Actief grondbeleid met betrekking tot gemeentelijke eigendommen, faciliterend grondbeleid bij eigendommen van ontwikkelende derden.
Dit gebied is onderdeel van de structuurvisie Kloosterveen 2017-2035, waarbij tevens de Nota Bovenplanse Investeringen (NBI) is vastgesteld. De NBI vormt ons kader voor onderhandelingen met ontwikkelende derden in Kloosterveen. Wij hanteren actief grondbeleid indien private ontwikkelaars niet overgaan tot de ontwikkeling van woningbouw binnen de kaders zoals die door de gemeenteraad zijn vastgesteld.

Kloosterveen 3 (= strategische grond)
Actief grondbeleid met betrekking tot gemeentelijke eigendommen, faciliterend grondbeleid bij eigendommen van ontwikkelende derden.
Dit betreft geen bouwgrond in exploitatie (BIE). Het complex is opgenomen in het meerjarenperspectief. Planuitvoering afgestemd op de ontwikkeling van Kloosterveen 2 vergt nog besluitvorming door gemeenteraad.
Dit gebied is onderdeel van de structuurvisie Kloosterveen 2017-2035, waarbij tevens een Nota Bovenplanse Investeringen (NBI) is vastgesteld. De NBI vormt ons kader voor onderhandelingen met ontwikkelende derden in Kloosterveen.

Meer faciliterend en minder actief grondbeleid zorgt voor een beperkter investeringsniveau en een kleiner risicoprofiel voor het gemeentelijk grondbedrijf. Tegelijkertijd zorgt dit ook voor een beperkte regie en zeggenschap bij de realisatie van een gebiedsontwikkeling. Bij faciliterend grondbeleid wordt de gemeentelijke sturing op de planvorming minder direct. Wij achten voldoende ruimte voor particulier opdrachtgeverschap en sociale woningbouw wenselijk. Ook is de voortgang essentieel om te blijven voldoen aan de actuele behoefte aan woningbouw in Assen. Bij faciliterend grondbeleid vergt het kostenverhaal op private derden en verevening tussen voordelige en nadelige deelgebieden (o.a. woningbouwcategorieën) de nodige expertise. Op basis van de actuele situatie wegen wij af op welke manier we onze beleidsdoelstelling kunnen bereiken tegen de laagste maatschappelijke kosten en met aanvaardbare risico’s.

Programmering

Op 24 november 2016 heeft de gemeenteraad de Strategienota Ruimte 2016 vastgesteld. De nota hanteert bewust een korte horizon (10 jaar), omdat recente onderzoeken laten zien dat behoeften vaak sterk fluctueren. We zijn wettelijk verplicht onze ruimtelijke keuzes te baseren op de actuele regionale behoefte. Daartoe zijn een aantal toekomstige scenario’s beschouwd. Basis vormen vier lange termijn scenario’s voor de economische ontwikkeling afkomstig van het centraal planbureau en een drietal bevolkingsscenario’s. Een woningmarktonderzoek (KAW) en een economische behoefteraming (Louter / Sweco) geven een onderbouwing voor de te verwachten ruimtelijke vraag. Voor de periode 2015-2025 komt de strategienota tot een woningbouwbehoefte van 340 woningen per jaar, die daarna daalt naar 230 woningen per jaar voor de periode 2025-2035. Voor onze bedrijventerreinen komt in het meest realistische scenario de behoefte uit op 2,25 hectare voor de periode 2015-2035. 

Grondprijzen

Bij de bepaling van uitgifteprijzen wordt in beginsel uitgegaan van de marktwaarde van bouwrijpe grond. Om beleidsmatige redenen wordt bij sociale woningbouw en maatschappelijke voorzieningen (o.a. sport en onderwijs) afgeweken van dit beginsel. Jaarlijkse worden de gemeentelijke uitgifteprijzen geactualiseerd met onze grondprijzenbrief. De verkoopprijzen (m.n. woningbouw) zijn verhoogd met de algemene prijsstijging zoals gemeten door het CBS (CPI alle huishoudens). Gezien het prille herstel van het bedrijfs-onroerend goed en onze positie binnen de regio Groningen-Assen zijn de uitgifteprijzen voor bedrijventerreinen gelijk gehouden. Met voorliggende begroting wordt de kortingsregeling voor Groene Dijk met 1 jaar verlengd. Dit betreft een korting op de woontoeslag van € 10.000,- excl. BTW om de ontwikkeling van Groene Dijk te stimuleren.

Financiële parameters: rente, inflatie en onvoorzien

Het gemeentelijk grondbedrijf wordt gefinancierd vanuit de algemene dienst en er wordt geen gebruik gemaakt van projectfinanciering. Aan de bouwgrond in exploitatie (BIE) wordt daarom de daadwerkelijk betaalde rente over het vreemd vermogen toegerekend en er wordt geen rente toegerekend aan het eigen vermogen. De rekenrente komt daarmee op 1,5%. Dit is conform het voorschrift van de BBV.

De disconteringsvoet binnen het grondbedrijf is gelijk gesteld aan het maximale meerjarig streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor de inflatie binnen de Eurozone, momenteel (maximaal) 2%. Dit is conform het voorschrift van de BBV.

Het is voor de hand liggend om bij de indexatie (prijsstijging) van kosten en opbrengsten eveneens aan te sluiten bij het meerjarig streefpercentage voor de inflatie binnen de Eurozone. De Europese Centrale Bank streeft immers naar een stijging van het algemene prijspeil dicht tegen de 2%, Daarom hanteren we de stijging van de kosten een prognose van 2%. Vanuit het voorzichtigheidprincipe, mede gezien de lage rekenrente van 1,5%, wordt binnen het grondbedrijf voor de grondopbrengsten geen indexeringspercentage (ofwel 0%) aangehouden.

In een grondexploitatie wordt over de nog te maken kosten gerekend met een percentage onvoorzien  van 10%. Bij projectspecifieke risico’s kan in een grondexploitatie een ander percentage onvoorzien worden gehanteerd. In dergelijke gevallen zal dit expliciet kenbaar worden gemaakt.

Vennootschapsbelasting

Gemeenten en dus ook het gemeentelijk grondbedrijf hebben per 1-1-2016 te maken met de vennootschapsbelasting. In 2016 is door EY onderzoek gedaan naar de fiscale positie van het grondbedrijf. De conclusie van EY is dat het gemeentelijk grondbedrijf niet door de ondernemerspoort komt en daarmee niet vennootschapsbelastingplichtig is. Dit wordt jaarlijks opnieuw getoetst en in 2018 is de uitkomst nogmaals door onze belastingadviseur bevestigd.

Beheersmaatregelen BBV

Het besluit begroting en verantwoording (BBV) hanteert een richttermijn van 10 jaar voor de maximale looptijd, die voortschrijdend moet worden bezien en waar alleen gemotiveerd van kan worden afgeweken. Voor de complexen Messchenveld 1a en Kloosterveen 2 is dit van toepassing.

De volgende beheersmaatregelen zijn vastgesteld:

Beheersmaatregel Messchenveld 1a

Met de verlaging van de uitgifteprognose voor bedrijfskavels is de looptijd van deze grondexploitatie opgelopen tot 18 jaar. Dit bedrijventerrein is nagenoeg volledig woonrijp gemaakt. Een gefaseerde aanleg van het terrein is daarmee niet meer mogelijk. Het verkooprisico bestaat derhalve uit het verkooptempo van de beschikbare bouwkavels. De post onvoorzien kan worden aangemerkt als een beheersmaatregel voor het uitblijven van de opbrengsten na 10 jaar. Uiteraard zijn dan (beperkte) investeringen in de eventuele aanpassing van uitritten, nutsvoorzieningen (maatwerk) ook niet nodig. Deze beheersmaatregel heeft gemeenteraad vastgesteld met de begroting 2017.

Beheersmaatregel Kloosterveen 2

De voorliggende grondexploitatie heeft een looptijd van 11 jaar en wijkt, in bepekt mate, af van de richttermijn uit het BBV (= 10 jaar). Indien blijkt dat er na 10 jaar geen markt meer is voor nieuwe woningen kan worden afgezien van investeringen in het bouw- en woonrijp maken van de betreffende kavels. Deze beheersmaatregel heeft gemeenteraad vastgesteld met de begroting 2017.

In voorliggende grondexploitatie voor het werklandschap Assen-Zuid is gekozen voor een exploitatiegebied passend bij de geprognotiseerde marktvraag voor de komende 10 jaar. Het daadwerkelijk te exploiteren gebied wordt jaarlijks op basis van de gerealiseerde uitgifte voortschrijdend bezien. Het vaststellen van een beheersmaatregel is conform het BBV daarmee niet meer nodig.

Grondexploitaties en het MPG

Grondexploitaties opgenomen in het grondbedrijf zijn langjarige projecten. Beslismomenten zijn niet gekoppeld aan de jaarcyclus van de gemeentelijke begroting. De uitgaven binnen projecten vloeien voort uit in het verleden separaat door uw raad vastgestelde grondexploitaties, zoals bijvoorbeeld: Hoekbree en Assen-Oost. Het collegeprogramma bevat echter ook beleidsambities buiten de reeds vastgestelde grondexploitaties. Daarom is bij deze begroting een meerjarenperspectief grondexploitaties (=MPG) gevoegd. Daarin staan voor de vastgestelde grondexploitaties de kerngegevens en de meest actuele kosten- en opbrengsten prognoses.

Voor de voorgenomen ontwikkelingen zijn daarentegen conceptenberekeningen opgenomen. Het MPG bevat vertrouwelijke informatie en wordt niet openbaar gemaakt. In de MPG vindt u alleen de projecten waarin de gemeente financieel participeert of zal gaan participeren. Projecten die volledig door marktpartijen worden gerealiseerd, zoals bijvoorbeeld Woonpark Diepstroeten en TT-World zijn er niet in opgenomen. In een dergelijke situatie blijft onze rol beperkt tot de planologische medewerking en eventuele vergunningen. De gemeente loopt hierbij dus geen financieel risico, maar kan beleidsmatig wel een belang hebben bij de realisatie ervan.

Financieel beleid

Uitgangspunt is dat het grondbedrijf geen beslag legt op de algemene middelen. De financiering van gebiedsontwikkelingen, met strategische grondaankopen en onzekere kaveluitgifte, zorgt voor grote schommelingen in het eigen vermogen. Deze schommeling moeten worden opgevangen. De financiële grondslagen van het grondbedrijf zijn door de raad vastgesteld en gebaseerd op het ‘Besluit begroting en verantwoording’ (BBV). In de financiële grondslagen zijn onder meer de waarderingsgrondslagen van de activa (bezittingen) vastgelegd. Ook is in het BBV bepaald dat verliezen worden genomen zodra die bekend zijn en winsten verwerkt op het moment van realisatie.

Als gevolg van gewijzigde BBV regelgeving zijn tussentijdse winstneming op basis van de methode ‘percentage of completion’ (POC) verplicht. Hierbij wordt bij een voordelig resultaat naar rato van gerealiseerde kosten en opbrengsten, onder aftrek van een risico bedrag, tussentijds winst genomen, ongeacht de boekwaarde. Deze methode van winstneming is meer risicovol aangezien boekwaarden als gevolg van deze tussentijdse winstneming nadelig kunnen worden. 

Vanuit het voorzichtigheidsbeginsel vinden wij dat de winstneming en daarmee de algemene reserve grondexploitaties nu in de eerste planjaren weinig voorzichtig wordt ingeschat.

Vermogenspositie

De financiële positie van het grondbedrijf veranderd voortdurend. Voor de beschrijving van de vermogenspositie van het grondbedrijf maken we onderscheid tussen de algemene reserve en de weerstandsreserve. Beleidsmatig gezien is het verloop van de algemene reserve het meest van belang.

Algemene reserve

De algemene reserve grondexploitaties is bedoeld voor het afdekken van negatieve effecten bij reguliere actualisatie van de vastgestelde grondexploitaties en jaarlijkse rentelasten op nadelige exploitaties. Verder kan de algemene reserve worden benut voor nieuwe gebiedsontwikkelingen.

De basis voor de begroting 2019 wordt gevormd door de jaarrekening 2017, actualisatie van vastgestelde grondexploitaties en nieuw genomen besluiten. De actualisatie zorgt voor een beperkt gewijzigd verloop van de algemene reserve grondbedrijf (= blauwe lijn) zoals te zien in figuur A.

Het verschil ten opzichte van de begroting 2018 wordt met name verklaard door de (niet verwachte) tussentijdse winstneming (POC) eind 2017 en door een aangepaste programmering voor Messchenveld op basis van de meest actuele prognoses.

grond1

Figuur A: Begroting grondbedrijf 2019; verloop algemene reserve

Weerstandsreserve

De weerstandsreserve dient voor het opvangen van risico’s in de reeds vastgestelde grondexploitaties en verworven gronden voor nieuwe ontwikkelingen.

Voor de jaarlijkse bepaling van de weerstandsreserve grondbedrijf hanteren we de IFLO-norm van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Onderbouwing hiervan gebeurt met een risicoanalyse op projectniveau.

Meerjarenprognose

Op basis van de actuele grondexploitaties exclusief nieuwe ontwikkelingen bedraagt het verwachte nog te realiseren resultaat nominaal € 58 miljoen nadelig en € 48 miljoen nadelig op basis van contante waarde. Voor de exploitaties met een negatief resultaat is een voorziening getroffen op basis van contante waarde.

De nog te realiseren kosten bedragen nominaal € 44 miljoen, de nog te realiseren opbrengsten € 73 miljoen nominaal.

Uitvoeringskredieten

In de MPG is een actueel en integraal overzicht van de grondexploitaties opgenomen. Het MPG is vertrouwelijk en u ontvangt het jaarlijks met de begroting. Gelijktijdig met de begroting worden de kredieten in overeenstemming gebracht met het verwachte kostenniveau zoals opgenomen in de meest actuele calculaties. Dit leggen we in een apart raadsvoorstel aan u voor. De geactualiseerde kredieten bestaan uit alle al gemaakte kosten (inclusief strategische grondaankopen en bijgeschreven rente) en alle geprognosticeerde kosten (inclusief de geprognosticeerde prijsstijgingen en de geprognosticeerde interne rekenrente). De gerealiseerde winstnemingen worden niet meegenomen in het uitvoeringskrediet.

Nieuwe ontwikkelingen

Naast de vastgestelde grondexploitaties bevat het MPG ook concept grondexploitaties, waarvoor mogelijk in de toekomst nog besluiten worden genomen. Meegenomen zijn:

  • concept grondexploitatie Kloosterveen 3
  • herziene grondexploitatie Veemarkt met woningbouw op het noordelijk deel (plan Asselyn)
  • concept grondexploitatie Havenkwartier 1ste fase
  • extra tekorten bij toekomstige ontwikkellocaties als gevolg van sociale woningbouw
  • kosten voor faciliterend grondbeleid TRZ

De provincie Drenthe werkt momenteel aan een oplossing voor de verkeeronveiligheid van de provinciale weg (N373) langs de Norgervaart. Tevens onderzoekt zij momenteel oplossingen voor het kruispunt in Norgerbrug en de daardoor noodzakelijk verlegging van de N371. Wij gaan in dit kader met de Provincie Drenthe in gesprek. Behoud van de bestaande mogelijkheid om Kloosterveen met een derde hoofdontsluiting op de N371 aan te sluiten is daarbij onze insteek. Mogelijk wordt hierbij een gemeentelijke bijdrage van de gemeente Assen verlangd. Hiermee is geen rekening gehouden in het (meerjarenperspectief van het) gemeentelijk grondbedrijf.

In de onderstaande figuur B geeft de blauwe lijn het verloop van de algemene reserve inclusief het effect van de hierboven genoemde ontwikkelingen.

grond2

Figuur B: Meerjarenperspectief grondbedrijf 2019; verloop algemene reserve inclusief nieuwe ontwikkelingen

De nieuwe ontwikkelingen zorgen voor een daling van de algemene reserve tot op de nullijn. De beschikbare reserve is dus net voldoende om tekorten en risico’s van alle nieuwe genoemde ontwikkelingen te kunnen afdekken. De komende jaren zal daarom zorgvuldig onderzocht worden welke ontwikkeling in welke vorm in de begroting kunnen worden meegenomen.